法律

 

商人嚴介和通過司法程序向地方政府討債,被最高人民法院二審判決勝訴,開啟中國用司法手段解決地方債問題的大門。問題是地方政府司法敗訴後,如無力還債,怎麼辦?

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《超訊》2018年4月號

兩會期間,中國太平洋建設集團創始人嚴介和,宣佈將起訴蘭州政府,追討40億工程款。在中國的文化中,用司法手段向政府追債,很少會出現。即使出現,也很難被法院受理。

其實,這不是嚴介和第一次借助司法力量向地方政府討債。此前,2015年的1月份,中國太平洋建設集團創始人嚴介和,已經將六個地方政府訴至法庭,告其拖欠工程款。

當年的六項案例,其中最關鍵的一案,在法院判決之後,地方政府拒絕接受,將其上訴至最高法院。就在今年兩會召開前,最高人民法院公佈了一項二審判決,宣告中國太平洋建設集團和嚴介和勝訴。在中國政治發生眾多變動的時刻,這個判例並沒有受到太多關注。但是也許,這開啟了中國嘗試用司法手段解決更多地方債問題的大門。

這項在2017年12月做出的判決,《普安縣人民政府、太平洋建設集團有限公司建設工程施工合同糾紛二審民事判決書》((2017)最高法民終238號),駁回普安縣的上訴,維持原判,最高人民法院說:「本院認為:普安縣政府與太平洋公司簽訂的《框架協議》以及園區辦、普安縣政府與太平洋公司簽訂的《21號道路施工合同》係雙方的真實意思表示,不違反法律的規定,合法有效,本案當事人應依約履行合同義務。」

最高人民法院按照《合同法》來認定政府與企業之間的債務糾紛,在民事法律的體系內處理這一案件。這應該會對未來更多類似的法律訴訟提供借鑒意義。

地方債問題是兩會焦點

自從2008年以來,中國各地的地方債問題日漸膨脹。全國兩會期間,這一問題也是媒體所關注的焦點。財政部的報告顯示,「2017年地方政府債券發行和債務餘額情況。1到12月累計,全國發行地方政府債券43581億元。其中,一般債券23619億元,專項債券19962億元;按用途劃分,新增債券15898億元,置換債券27683億元。」這一數據,總體上雖然還控制在全國人大批准的限額之內。但部分地區,已經開始面臨著巨大的債務危機。更重要的是,在地方政府債券之外,還有很多隱性債務存在。

地方債的源頭在於,地方政府無法繼續依靠土地財政獲取資金之後,通過債務手段解決財政困難成了重要手段。所以,隨著中國房地產熱度的下降,各地的地方債都在膨脹。如何化解地方債問題,成了自上而下都焦慮的問題。

中國地方政府,會因為無力承擔自己的債務問題而走向破產,如同美國很多地方政府所經歷的那樣嗎?這是一個具有想像力的問題。目前來看,幾無可能,但類似嚴介和這類訴訟多起來之後,地方政府在司法上敗訴之後,無力償還債務,將怎麼辦?

在剛剛結束的全國兩會中,國務院進行了規模巨大的機構改革。各項改革中,最終影響深遠的,恐怕就是稅務改革了,以後國稅機構與地稅機構進行合併。這會重新劃分中央與地方的財權乃至其他權利。

這一改革的緣由,或許就跟地方債有關。自從1994年啟動分稅制改革以來,中國的財政收入不斷向中央傾斜,而中央與地方在支出責任上卻並沒有清晰規定,這導致部分地方財政有了入不敷出的情況。但伴隨經濟飛速發展,最初這個情況並不十分嚴重。只是到了2008年全球金融危機以後,地方財政的問題才變得明顯。

四萬億計劃令地方債暴增

2008年時,為了維持經濟增長,中國出台「四萬億」擴大內需的刺激計劃。按當時的規定,「四萬億」中,1.18萬億元是由中央出資,剩下的2.82萬億元則由地方政府配套出資。同時中央放開了地方政府舉債的政策限制,這導致中國各地地方政府開始借助舉債來解決迫切的財政問題。到今天為止,十年過去了,地方債的規模,已經十分龐大,隨之也衍生出了各種問題。

今年的兩會期間,根據財政部的報告說,「2017年地方政府債券發行和債務餘額情況。1到12月累計,全國發行地方政府債券43581億元。其中,一般債券23619億元,專項債券19962億元;按用途劃分,新增債券15898億元,置換債券27683億元。」這一數據,總體上雖然還控制在全國人大批准的限額之內。但部分地區,已經開始面臨著巨大的債務危機。更重要的是,在地方政府債券之外,還有很多隱性債務存在。

現在重新合併地稅與國稅,正是在回應這些問題。未來的地方與中央,如何重新劃定稅收,將是影響中國命運的大課題。但地稅與國稅的合併,顯然需要一個過渡的時間段。而在這個時間段裏,很多財務收入稀少的地方政府,也許將出現債務違約,那時候如何應對?

最高法院針對嚴介和案件的判決,無疑是一種新的嘗試。仿照國際慣例,由司法來解決債務爭端,緩解了政府整體的責任,而將責任具體到某一級政府。這也是未來重新劃分地方與中央稅收之後,為中央與地方責任分割埋下了伏筆。

近年來,依法治國在中國受到了前所未有的重視。真正的依法治國,不止每個個人在法律面前是平等的,政府作為一個訴訟主體,在與個人的訴訟中,與個人之間,也應該是平等的。那時候,中國距離平等、公正的法治社會,必然更加接近。從政府機構改革到司法化解地方債問題,無疑,中國的治理模式在進行巨大的探索。這探索值得我們報以更多的期待。

文/李永峰,《超訊》2018年4月號

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